11月2G20009日,國新辦舉行了深化司法行政體制改革等方面情況新聞發佈會。司法部副部長趙大程在介紹相關情況時表示,司法部已研究起草深化司法行政體制改革具體實施意見。
  之前,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),開啟了中國改當鋪革的新徵程。
  《決整合負債定》提出了一系列相互關聯的新舉措,包括:推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度等。
  這些改革舉措,抓住了當前制約司法體制良性運行的關鍵環節和重點領域,回應了民眾對司法公正的關切和期負債整合待。作為一名基層法官,體會尤為深切。
  要避免成為東森房屋“地方的法院”
  人財物受制於地方,客觀上容易造成“地方法院”成為“地方的法院”,甚或為只為地方服務的法院。
  《決定》在司法去地方化上可謂邁出了重要步伐。推動省以下法院人財物統一管理,在很大程度上可以緩解司法地方化帶來的弊端。
  這是因為,這一舉措將使地方法院特別是中基層法院與所在地政府“人財物”上的控制脫鉤,在依法行使審判權上獲得比過去大得多的空間,釋放出監督權力、保護權利的正能量。
  而且,基層法院最接地氣,與普通民眾維權最近,80%的案件由它們審理,它們的“解放”將會大大改善司法環境,有利於讓當事人在司法案件中感受到公平正義。
  我國是單一制國家,人民法院不管設置在哪裡,行使的都是國家審判權,維護國家法治的統一。但在目前的司法管理體制下,法院與其“左鄰右舍”,即與地方的關係是,地方法院的院長和法官都由地方任免、地方管理,待遇也由地方主供。人財物受制於地方,客觀上容易造成“地方法院”成為“地方的法院”,甚或為只為地方服務的法院。
  司法實踐中,受地方保護主義干擾而影響國家法律實施,進而損害司法公正的現象帶有一定的普遍性。
  比如,在事關地方政府政績的徵地拆遷領域。政府實施徵地拆遷常常“先上車、後買票”,或者“不買票”,在不具備法定條件下匆忙上馬,有的甚至拆遷完畢數年都不能補齊各類法律手續;補償標準更是普遍較低,受地方利益導向,徵地拆遷市場化目標推進艱難,涉拆居民權益受損,反應強烈。但基層司法卻難有作為。
  在一次座談會上,某基層法院院長和庭長表示已不堪應付,當地政府向法院發出明確指示,手續不齊備的徵地拆遷項目必須予以支持;補償標準低的問題可以忽略,對已經被明令禁止的行政強拆行為,不得受理相關訴訟;對涉訴的案件不許敗訴;對影響工程進度的住戶啟動最高法院明令禁止的先予執行,等等。
  有庭長無可奈何地表示:政府佈置的任務和目標,不乾,現在組織上就會處理我;如果違心幹了,由於是違法的,組織上將來還可能處理我。
  在地方運動式執法中,一些地方法院的地方化色彩同樣濃厚。而且往往從一開始,法院就被捆綁在地方聯合執法的戰車上。比如,在多地風起雲涌的拆除違法建設行動中,在政府部門牽頭的統一行動方案中,往往都或明或暗地有法院的身影,名為“能動司法”,實為聯合行動,讓法院為違法執法“背書”。
  為何實踐中不遵守拆違程序、粗暴侵犯違法建設人的合法權益、“混淆是非”將拆遷異化為拆違等現象屢見不鮮,司法無法發揮阻卻的作用,關鍵就在於此。
  探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度,在去地方化上更帶有“釜底抽薪”的意味。地方保護的形成,人財物受制於地方政府固然是主因,但司法管轄與行政區劃完全重合也是重要因素。
  以受地方影響最為明顯的行政案件為例。起訴立案率低、服判息訴率低、行政機關敗訴率低、上訴申訴上訪率高的問題,一直是困擾行政審判發展頑疾,很大程度上就與受地方干擾有關。
  而自從2008年最高法院探索縣級政府案件提級管轄後,縣級政府涉訴案件脫離了其能控制的縣法院,就使得“縣法院審不了縣政府”的問題得到有效緩解。
  法院內外都要“去行政化”
  對外,要明確上下級法院之間的職能定位,對內,要強調法院內部運行機制要去行政化。
  在我國“一府兩院”格局下,法院與政府的區別,在於其不受法外干預的獨立評判權,在活動方式上與行政權有質的區別,有其獨特的內在規律。
  毋庸諱言,我國目前的司法,與符合規律還有一定的距離,除了地方化因素外,行政化也是一大癥結。近年來,司法權力運行機制,無論是上下級法院,還是法院內部院庭長與合議庭及法官行政上下級之間,雖進行了許多積極探索,但成效並不顯著,行政化問題仍不同程度地存在。《決定》在這方面著墨不少,亮點突出,措施更是直指要害。
  首先是明確上下級法院之間的職能定位,規範上下級法院審級監督關係。
  《決定》的這一要求,實質上是要法院回歸憲法定位。《憲法》對上下級法院之間的關係給出了明確定位,即上級法院監督下級法院。
  但實踐中,下級法院出於或是司法能力所限、或是降低發回改判率、或是為了尋求上級法院支持以擺脫地方意志,甚或是為了推卸責任將矛盾上交等正當或不正當的考慮,上下級法院的關係發生了一定程度的異化,突出表現在案件審判上層層請示彙報和審批。
  在某高級法院,每年轄區內一審行政案件數不足4000件,而向高級法院請示彙報的常規案件就達200餘件,這還是以正式口頭或書面方式請示的數字,不包括日常電話、開會座談活動中的溝通和答疑,也不包括基層法院僅僅只向所屬中級法院請示彙報的案件。
  當然,並不是說上下級法院之間應當“老死不相往來”,必須實現物理乃至精神上的隔離,但需要有所為有所不為,在法律適用出現法律衝突乃至有普遍意義的法律解釋時,上級法院可以發揮指導作用,而在個案裁判特別是證據採信和事實認定上,不能由上級法院“包辦”。否則,必然導致當事人上訴乃至申訴權利的虛置。
  此外,考評作為上級法院監督下級法院的重要方式,實踐中也是問題叢生,需要引起重視和改進。比如,在案件數量指標上,既考核收案數,年底又要考核結案率,每個月還要考核均衡結案率,而且為了避免年底突擊結案,加大了均衡結案的考核比重。
  其次是《決定》突出強調法院內部運行機制要去行政化。
  讓審理者裁判、由裁判者負責,本是司法規律使然,也是權責統一的內在要求,但在司法實踐中落實起來卻困難重重,關鍵在於行政化管理模式擋道,集中體現在審與判分離,審者無權判,判者不用經歷審。
  這與我國傳統行政化的思維模式有關,其初衷也並不壞,但意味著審判權在運行中存在二元化的格局,即全程聽審的法官和合議庭沒有最終判斷權,而實際享有裁判權的院庭長則沒有參加案件庭審的經歷。
  即使是啟動審判委員會審議,由於成員絕大多數是由院庭長組成,本身日常事務纏身,在缺乏必要準備的情況下,對不熟悉的領域也很難發表特別專業的意見,導致司法審判過程異化為行政決策過程,法定裁判主體(主要是法官和合議庭)淪落為瞭解案情、梳理證據、提煉要點、擬定初步意見、送請審批的主體。
  在目前法院內部行政管理模式下,受任職、機會、待遇、考核等因素的影響,法官堅持意見往往是有限度的。這並不是法官放棄堅守,而是如果制度機制不保障,讓法官個體對抗整個司法模式,不僅不公平,也不可行,只會讓有擔當的法官遍體鱗傷。
  此外,法院內部裁判權與司法行政事務管理權還需要進一步釐清。目前法院內部審判業務部門與行政事務管理部門之間,不同程度地存在著本末倒置的問題,行政事務管理部門名義上是為審判一線部門和法官服務,但另一方面卻緊緊牽住審判一線部門和法官的“牛鼻子”,考核評比靠他們打分確定,職級待遇往往更可能“近水樓臺先得月”。
  這些關係不理順,法官和合議庭的裁判主體地位一樣得不到有效激活,同樣不符合司法權運行規律。 □行者(法官)
  ■ 鏈接
  要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。主要有兩項內容:
  一是推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。我國是單一制國家,司法職權是中央事權。應該本著循序漸進的原則,逐步改革司法管理體制,先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌,中央財政保障部分經費。
  二是探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機關的地域管轄和案件管轄。應該從現行憲法框架內著手,探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度。通過提級管轄、集中管轄,審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件。
  ——中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱(摘自《人民日報》)  (原標題:一個法官眼中的“司法改革”)
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